集會示威修法應擴權利保障免警方獨攬大權

文:蘇嘉豪 Sulu Sou

特區政府在無事前披露、無意見徵詢,且缺乏法理依據的情況下,提案修法將接受公共地方集會示威預告、不容許擬舉行集會示威、對集會示威作出時間與地點限制的權力,全部自民政總署轉移由治安警察局獨攬,引發了不少質疑和批評,既是切割了當年的立法原意,包括對於集會示威的保障定性、民政與保安的職權分野,也憂慮日後因警方濫權而造成更多不必要的矛盾、對峙,甚至衝突。

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圖/香港01

立法至今民政保安分權毫無爭議

  集會、遊行和示威,這幾項澳門居民受法律保障的基本權利,當年可謂「從天而降」。搭著1974年葡國革命建立共和國和民主化的便車,多項人權自由延伸至海外管治地區。澳葡政府在1993年提案訂定《集會示威法》,宗旨是承認和保證集會示威屬於個人的基本權利與自由,居民僅需書面預告市政廳主席即可發起。四分之一世紀過去,數以萬計居民透過這部法律行使言論表達和社會行動的權利,有溫和也有激烈的,但法律運作整體上還是無大問題。

  事實上,《集會示威法》最初已規定,市政廳主席(回歸後改由民署主席)收到發起人的預告文件須立即通知治安警察廳廳長(回歸後改由治安警察局局長),這絕非毫無意義、架床疊屋的行政程序,而是充分體現保安當局於《集會示威法》當中僅行使應民政當局通知於必要時協助示威、維持秩序及指揮交通等職能。民政和保安當局依法進行職權分工是理所當然的,這部分於當年立法期間也是毫無爭議,這算是澳門的法律特性,與其他地方譬如香港或台灣由警方獨攬權力有所不同。

一句簡化行政踐踏法律原先意涵

  由這歷史脈絡下來,如今特區政府突然提案修法,搬出「簡化行政」、「職能調整」這些好聽的理由,讓保安當局獨攬權力,更顯無稽,也是踐踏法律原先意涵的表現。舉個例子,當有機構舉辦馬拉松比賽,沿途均有警員和救護人員戒備以防萬一,那麼,是否等於可以基於所謂行政便利,而要求主辦方直接改向警察局或者消防局申請舉辦有關活動?又例如,警員有權在街上截查人士的身份資料,有時需要另向身份證明局核實內容,這又是否等於可以為了所謂職能調整,直接改由警察局發出身份證和護照?不用多說,讀者自能感到箇中可笑之處。

  翻看當年立法會審議《集會示威法》的會議摘錄,代表提案當局的政務司官員指出,這部法律欲保障的首要權利是政治或勞動性質的集會及示威,而且是法律的精要,並指在歐洲及其他民主國家受到的規範,主要是趨向保障政治或勞動示威權,即有關法律的原理,言下之意是不應為限制權利打開一扇門。回歸後,集會、遊行和示威等順理成章列為居民受《基本法》保障的基本權利,《中葡聯合聯明》亦有所規定。

  正因如此,《集會示威法》明訂集會及示威權的行使,非經法律規定的情況下,不得受到任何限制。若當局在法定條件以外,阻止或企圖阻止自由行使集會或示威權,有關人員即會抵觸《刑法典》濫用職權罪,並須被提起紀律程序。即使保安當局依法中斷集會或示威,亦須在事後12小時內將含詳細理由的事件筆錄副本送交集會或示威發起人。可想而知,法律對於依法行使的集會及示威權,具有強烈的保障傾向,甚至,當年已有民主派議員質疑法律賦予警方過大權力。

示威由權利保障變質為危安管控

  正如當年立法會逐條審議《集會示威法》時,有議員強調法律的目的並非為了限制權利,而是為了使居民行使權利的同時亦須遵守法律,僅此而已。的確,任何人行使任何基本權利的同時,有責任將對其他人的權益及公共的安寧與秩序等的影響減至最低,但也無法接受當局以此作為無時無刻限制權利的藉口,甚至將有關權力高度集中於保安當局身上,這都並不可取,因為這將完全背離《集會示威法》的原意與宗旨——將視市民透過集會示威表達意見為「須受保障的權利自由」,變質為「須被管控的危安事件」。

  綜觀世界先進各地,集會法律均朝著更保障人權自由的角度出發,有些逐步由批准制改為如本澳一樣的預告制,甚至採用自願預告;另一些規定少於若干人數、自發性或緊急發生的集會或示威事前毋須通知當局;更有些將保安當局強制驅散集會或示威而衍生的違法行為去刑事化,改以行政違法處理。澳門的《集會示威法》實踐四分之一世紀,不可能沒有檢討和修改的空間,然而,不應如今次當局提案般倒退,而應往更包容和保障權利自由的方向,進一步完善法律的保障範圍,例如調整當局作出限制的告知、通知、上訴程序的時間,以提升司法審查的可行性;將預告規定的工作天改為日曆天、發起人由三人改為一人,以保障任何個人盡可能於任何日子均享有平等而可及的基本權利等。

  立法太久當需要適時修改,但並不意味可以胡亂修改。今次提案當局和護航議員屢次提到修法只是理順職能,沒有什麼大不了,又謂反對者混淆視聽、杞人憂天。但事實擺在眼前,保安當局依法無權管轄公共地方,對於街道和公共地方僅有巡邏的職能,對於集會及示威亦僅有保障公共秩序及安寧的職能。加之結合過往經驗,集會示威偶爾的「亂子」往往出在保安當局部分,例如改動遊行路線、壓縮示威區域,有理由相信若把《集會示威法》在法律上、實際上屬於處理民政事務的部門的職權集於保安當局一身,將使居民日後行使基本權利時潛藏被箝制、被打壓的更大可能。遺憾修法不進反退,讚歌不顧立法歷史,更甚者,這可能只是「溫水煮蛙」的第一步。

原文載於2018年4月6日訊報》「正本清源」專欄

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