政府呵護社團亂澳,嚴重窒礙民主發展

文:蘇嘉豪

圖:傳統社團涉以公帑籠絡人心屢見不鮮

曾幾何時,許多政治經濟學家以為經濟帶動民主是鐵律。澳門經濟過去受惠於賭業而快速起飛,中高收入群體湧現,加上十五年免費教育上馬,足令鄰埠投以艷羨目光。早年,甚至到幾年前還有學者和政治人物盤點上述「有利」公民社會進步的教條式要件,深信只要經濟財富和學歷文化等萬事俱備,政治民主化勢將水到渠成。

然而回歸現實,澳門卻成了「政經長短腳」的畸形。經濟已達國際間高度發展水準,但政治上依舊停留在傳統城鎮的恩庇侍從(patron-client)結構,侍從者透過對身居權力要位的恩庇者的效忠與服從,得以換取生活所需資源,雙方的利益交換關係在政經領域裡相互依存。澳門的政商與社團正是鑽著無數制度漏洞輸送各式利益,配以源源不絕的賭收,互惠互利地結成牢不可破的管治集團,政治開放於是不似理論預期。

經濟發展無法帶動政治進步

1980年代末全球民主化浪潮進入高峰,比較政治學的現代化理論(modernization paradigm)重新興起,認為經濟和社會發展將推進政治發展與民主化,由於教育水平提高、中產階級崛起,人們開始追求生存以上的生活品質以至價值理念。但經過多年實踐,理論一再被部分富裕的城邦(city state)打破,新加坡一面倒開放經濟的「亞洲價值」可謂經典反例,而澳門隨著總體經濟指標,以至青年升學比率持續攀升,卻也顯然未能有效帶動政治進步。繼而有可能轉向政權穩定理論(regime stability theory),認為在威權或像澳門這類半威權政體之下,高速經濟發展只會強化其統治正當性,於是既有政權更加穩固,同時壓抑民主力量,公民社會發展備受窒礙。

榨取式政治取向壟斷社會資源

有政治經濟學理論強調制度的重要性,Daron Acemoglu和James A. Robison合著的《國家為什麼失敗:權力、富裕與貧困的根源》(Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty)就有提出各國大量歷史細節和例證。若嘗試把澳門姑且看成國家的縮影,雖然不同地方各有不同的歷史、地理、社會、文化和宗教等先天因素,但決定其成敗走向的,還是取決於後天選擇的管治策略,而在政經層面上「廣納」(inclusive)與「榨取」(extractive)取向之間則形成鮮明對立。

廣納式經濟制度是「自由」的,重視私有財產、投資與貿易、法律契約、企業跨入、個人儲蓄、職業選擇與科技創新;榨取式經濟制度則是「壓迫」的,中央計畫至高無上,上述一切經濟自由遭遇窒息式禁絕,結果人民缺乏努力提升生產力的誘因,經濟發展陷入遲滯狀態。但其更大程度牽涉到政治制度的選擇,廣納式政治制度是「多元」的,講求社會監督、權力節制、廣泛的財富分配,還要有具能力的政府負起提供公共服務、安全保障等善治責任;榨取式政治制度則是「壟斷」的,極少數政商菁英對政治權力和公共資源的寡佔或獨佔尤為突出。

澳門目前的經濟選擇尚算傾向廣納,整體經濟發展基本不成問題。不過如同「政經長短腳」的說法,澳門政府的榨取式政治取向則是不言而喻,一些趨向沒落的本土大家族,幾乎讓掌控著所有「遊戲規則」的黑箱設計權,透過封閉的政治體制,進而壟斷絕大多數公共資源,導致社會不單未能享有平等的政治權利,連基本分享經濟成果也是鞭長莫及。

豢養得失去獨立人格的社團

澳門政府人傻錢多,以派錢維穩聞名,但這絕不止於個人每年「區區」幾千塊。以主要包括商會、同鄉會、社服機構、私立大學等在內的法人為單位的利益輸送,在建構親政府衛星網絡的實作上,的確更為事半功倍。政府透過每年獲注資1.6%賭收的澳門基金會,以及各部門以產業或政策等為導向的基金,把持不清不楚、打死不改的黑箱資助程序與準則,巧立名目,親疏有別,尤其對準標榜「愛國愛澳」的社團大灑金錢,藉以收買對政府的忠誠。百萬公帑資助舉辦愛國圖片展、出版慶回歸專書也在所不惜。

拿人錢財,替人消災,當涉及重大既得利益時,被豢養得失去政治人格和獨立靈魂的社團們,便自覺動員壓制異議聲音,結果對公民社會的自主發展造成嚴重傷害。

本文已刊載於2016年6月17日的《訊報》〈正本清源〉專欄

圖:親政府社團在立法會選舉搶佔席位

維穩社團的政經保護

1970年代,澳門沿襲葡國鮮花革命後的政治設計,具備較重視人權與自由的法律保障,其中結社門檻極低。兩人數月即可登記成團,除了第2/99/M號法律《結社權規範》明文禁止推行暴力或軍事武裝性質等,政府基本只能審核社團名稱和章程有否重複。高度保障結社自由是好事,但賭業超速發展帶動政府庫房水浸,相當可觀的公共財源,加上一套黑箱資助制度,成了親政府社團大量繁殖的誘因,於是充斥無會址、無會員、無經費的「空殼社團」。坊間笑言,在澳門成立社團,不論性質,會章宗旨一律註明「愛國愛澳」,伴隨活動資助的機會必然大增。

此外,政府誓死保留立法會的間選制度,更是維護社團壟斷政治直到千秋萬世的重要手段。間接選舉,美其名是選舉的一種方式,實際上卻是由各個界別獲得政府認可的社團,先關起門從內部推舉候選人,再由若干代表間接選出,當選人得票往往只得一千幾百。歷年間選均屬等額選舉,即候選人數與當選名額一致。間選產生的所謂議員,離不開是親政府社團的重量級政商人物,他們控制住界別的席位,也壟斷了社團的政治話語權。可想而知,政府最近修改立法會選舉法,為何除了堅持謊稱「間選很順利,無修改必要」,即使連提高間選競爭、引入界別直選等坊間退一萬步的民主訴求,也同樣置若罔聞。

正因為政府對維穩社團的百般呵護,16年間,澳門社團從1730個激增至7533個,翻了超過3倍,幾乎每天都有社團誕生,以64萬常住人口再排除當中的19萬外僱計,平均每60名居民便有一個社團。「只有想像不到,沒有成立不了」的社團,製作五花八門的年度和活動計劃,所獲得的政府資助越滾越大。這表面蓬勃的社團生態,大多以血緣宗族、人際信任、物質利益等,作為動員基礎,或者純粹以「大熊貓」、「一帶一路」、「中華統一」等政治正確字眼巧立名目,作為組織動機,不但未能築起成熟的公民社會,高度重疊的社團中人盤滿砵滿的同時,市民卻普遍冷待社團生活,原來期待自下而上的政治參與遭遇局限。

公民規範與人際規範

關於結社和政治參與程度,與民主和公民社會發展未必存在正相關性的問題,Robert D. Putnam 的《讓民主運轉起來》("Making Democracy Work")正是透過長年在意大利的蹲點考察,發現在公民德性(civic-ness)或公民精神較強的地區,社會和政治網路的組織型態屬於水平式,他們與政府的關係也相較平等。民眾一般具有公共意識,為公共利益和事務所吸引,不因私人的恩庇侍從關係而受影響;至於在公民德性較弱的地區,社會和政治網路的組織型態屬於垂直式,他們與政府存在不對等的層級關係。公共事務往往被當成是「別人的事務」,民眾的政治參與源於私人的依賴、效忠或欲望,而非集體的公共目標,各式腐敗更被視為常態。

而在更早以前,Gabriel A. Almond和Sidney Verba在《公民文化:五個國家的政治態度與民主》("The Civic Culture:Political Attitudes and Democracy in Five Nations"),針對美國、英國、德國、意大利和墨西哥的政治文化、公民參與、政治社會化與民主穩定等關係的研究也有提到,雖然公民文化並非鐵板一塊,人們學習現代主動的參與型(participant)政治文化,但並未放棄傳統被動的臣屬型(subject)或鄉土型(parochial)政治文化,彼此相輔相成。不過,前者還是遠比後者更有利於建構積極的政治態度、理性的政治投入,以及個人對社會整體的政治承諾。

無論較強的公民德性,抑或參與型政治文化,呈現的都是一種公民規範。人們具有對陌生人群心懷善意,也期待自己得到陌生人群良好對待的公民價值,這是「人之所以為人」的具體表現。反之,在公民德性較弱的,或深受臣屬或鄉土型政治文化影響的,人們呈現的則是一種有別於公民規範的人際規範,它源於傳統社會對公共領域應有功能的忽視,於是產生建基於血緣等各式信任關係,且無限擴張的私人領域對公民價值展開反制的現象。

社團亂澳不應是宿命

回頭盤點澳門,在榨取式政治制度之下,社會困於壓倒性的人際規範,彌漫著臣屬和鄉土取向的政治文化,的確難以具備健全的公民德性,廣泛的結社反而成了對公民規範、民主發展的障礙。然而,這不應該是澳門的政治宿命,努力憾動其既得利益方為正道。諸如要求政府重新依法規定,收取公帑津貼或資助高於特首所訂金額的社團,必須每年把帳目逐項公諸於世;尚要提倡改革政治結構,把用作社團分紅的間選議席掃地出門,遏止社團包攬民意、騎劫民意的歪風等等。上述兩項核心訴求難免遇上巨大阻力,社團們傾巢而出、竭力壓制。不過,民間這些持之以恆的倡議,正是一步一腳印地鬆動原本助長社團亂澳的制度與文化,也是對這個病態社會鍥而不捨的有力鞭撻。星星之火,值得珍重。

本文已刊載於2016年7月1日的《訊報》〈正本清源〉專欄

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